La bureaucratie de proximité dans des contextes institutionnels fragiles : leçons pour nos institutions

L’administration publique joue un rôle central dans la relation entre l’État et ses citoyens. La bureaucratie de proximité (street-level bureacratie), ou les agents de première ligne, est souvent la seule interface concrète entre les citoyens et les politiques publiques. Si cette réalité est universelle, les contextes dans lesquels opèrent ces agents varient considérablement, notamment entre les pays du Nord, comme la France, et ceux du Sud global.

Dans un article intitulé “Street-level bureaucracy in weak state institutions: a systematic review of the literature”, Rik Peeters et Sergio A. Campos se concentrent sur les bureaucrates de proximité dans les démocraties fragiles, où les ressources, la supervision et la confiance publique font défaut. Etudier ces environnements extrêmes permet de révéler des mécanismes fondamentaux qui, bien qu’atténués, existent également dans des systèmes considérés plus robustes. Cela vient compléter les conceptualisations traditionnelles et analyses des street-level bureaucraties, issues de contextes institutionnels plus stables, et où les conditions de travail des agents de première ligne peuvent différer considérablement par rapport aux autres contextes.

L’article de Peeters et Campos s’appuie sur une revue systématique de la littérature scientifique pour analyser les comportements des agents au guichet dans les contextes institutionnels fragiles, et mettre en lumière les contraintes structurelles qui façonnent leurs pratiques. Cela offre des pistes de réflexion applicables à la gestion publique dans des contextes variés, y compris en France.

En effet, dans les contextes plus robustes comme celui de la France, où l’administration est perçue comme globalement efficace, des tensions similaires à celles des démocraties moins solides émergent parfois. Cela est le cas par exemple au niveau des conditions de travail des agents publics dans certaines administrations, ou au niveau de l’accès aux services sociaux ou autres services publics. Analyser comment les agents au guichet s’adaptent dans des environnements institutionnels plus fragiles peut nous aider à mieux comprendre les failles, prévenir leur aggravation et améliorer la résilience de nos institutions face à des défis croissants.

Comprendre les contextes institutionnels fragiles : des défis structurels universels

Les contextes institutionnels fragiles de certains pays du Sud global se distinguent par leur difficulté ou incapacité à fournir des services publics de manière équitable et efficace. Cela s’explique souvent par des déficiences dans quatre dimensions principales : administratives, politiques, sociales et professionnelles. Ces contextes sont caractérisés par :

• Des ressources limitées, empêchant la mise en œuvre efficace des politiques.
• Une supervision minimale, laissant aux agents une grande discrétion.
• Une politisation des services, avec des pratiques de clientélisme et de favoritisme.
• Des normes sociales concurrentes, compliquant les interactions avec les citoyens.

Bien que ces défis soient particulièrement aigus dans les pays du Sud global, ils révèlent des dynamiques systémiques qui peuvent également apparaître dans des contextes plus solides d’un point de vue institutionnel. En France, par exemple, des tensions similaires émergent lorsque les enseignants doivent gérer des classes surchargées ou lorsque des travailleurs sociaux naviguent entre des politiques souvent perçues comme incohérentes. Ces parallèles mettent en lumière l’importance d’un cadre institutionnel résilient, mais aussi la manière dont les agents, confrontés à ces défis, trouvent des solutions informelles pour combler les lacunes.

Les comportements des bureaucrates de proximité : adaptations et limites

Les bureaucrates de rue dans les contextes institutionnels fragiles développent des stratégies spécifiques pour répondre aux contraintes structurelles auxquelles ils sont confrontés. Trois comportements principaux émergent de l’analyse : la privatisation informelle, l’improvisation politique et l’engagement aliéné.

La privatisation informelle se manifeste lorsque les agents utilisent leur discrétion pour prioriser leurs intérêts personnels, parfois par des pratiques de corruption ou de favoritisme.

L’improvisation politique témoigne d’une tendance des agents à contourner les règles officielles pour répondre aux besoins des citoyens. Par exemple, certains services sous-équipés développent des approches créatives pour compenser le manque de matériel ou d’infrastructures.

Enfin, l’engagement aliéné, marqué par un retrait des responsabilités, est une réponse lorsque les agents se sentent débordés ou désillusionnés. Ce comportement peut s’observer dans des environnements aussi bien faibles que robustes, lorsque les agents sont confrontés à une surcharge de travail ou à une absence de reconnaissance.

Quelles leçons tirer pour des contextes institutionnels plus robustes ?

L’examen du comportement des street-level agents dans les contextes institutionnels fragiles, que les auteurs identifient dans le Sud global, offre plusieurs enseignements pertinents pour les démocraties plus robustes. Tout d’abord, il révèle l’importance de fournir aux bureaucrates de proximité les ressources nécessaires à l’accomplissement de leur mission. Les pénuries de moyens, même dans des contextes relativement solides, peuvent rapidement détériorer la qualité des services publics et accentuer les inégalités.

De plus, l’étude des comportements adaptatifs dans des environnements fragiles met en évidence le rôle essentiel de la flexibilité et de l’autonomie des agents de première ligne. Une gestion rigide et déconnectée des réalités locales peut engendrer des inefficacités, même dans des institutions plus solides. Ainsi, encourager des formes de discrétionnalité responsable pourrait améliorer l’efficacité et l’équité des services publics.

Enfin, les exemples tirés des contextes institutionnels fragiles soulignent l’importance de renforcer la confiance entre les citoyens et les institutions. Dans ce sens, des réformes visant à renforcer la transparence et l’éthique de l’administration publique, tout comme la participation citoyenne dans le fonctionnement des administrations, peut permettre de prévenir des dérives et assurer la légitimité institutionnelle. Cela permet en outre d’anticiper ou d’éviter certaines tensions sociales ou une défiance croissante envers l’État.

CONCLUSION

L’analyse des bureaucraties de proximité dans des contextes institutionnels fragiles révèle des dynamiques fondamentales qui transcendent les situations géographiques. Ces enseignements peuvent aider à mieux comprendre les défis rencontrés par les agents publics dans des environnements de plus en plus complexes. La résilience des institutions ne repose pas uniquement sur des ressources matérielles, mais également sur la capacité à soutenir, former et autonomiser les agents qui incarnent l’État au quotidien. En tirant parti des leçons des contextes institutionnels fragiles, il est possible d’envisager des réformes qui renforcent à la fois les conditions de travail des agents ainsi que l’efficacité de nos systèmes publics.

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RÉFÉRENCE

Peeters, R., & Campos, S. A. (2023). Street-level bureaucracy in weak state institutions: a systematic review of the literature. International Review of Administrative Sciences, 89(4), 977-995