Objectifs et technologies au service de la transformation digitale des services publics

Le 12 mars dernier, le Président de la République Emmanuel Macron annonçait la fermeture des écoles, collèges et lycées jusqu’à nouvel ordre afin d’endiguer l’épidémie de Covid-19, privant ainsi 12 millions d’élèves de leur lieu d’apprentissage. Cela ne signifiait pas pour autant une période de vacances à durée indéterminée pour les jeunes français ! En effet, une série de dispositions a été mise en œuvre afin de garantir l’école à distance pour tous, obligeant ainsi 780 000 enseignants à se mettre à la page des derniers outils digitaux.

Cette dématérialisation du système éducatif français est typique d’un premier degré de transformation digitale d’un service public et met en relief les trois grands principes par lesquels est régi le service public, digital ou non :

• La continuité : nécessité de répondre aux besoins d’intérêt général en garantissant un service public sans interruption 
• L’égalité : toute personne a un droit égal à l’accès au service, participe de manière égale aux charges financières résultant du service et doit être traitée de la même façon que tout autre usager du service 
• L’adaptabilité : face aux évolutions de la société, le service public doit suivre les besoins des usagers ainsi que les évolutions techniques et technologiques

Plus largement, la crise du Covid-19 a permis, à première vue, d’accélérer la transformation digitale des services publics via la mise en place de nouvelles technologies souvent imaginées mais encore peu éprouvées.

Cette transformation concerne d’une part les services en eux-mêmes qui sont fournis différemment, ce qui implique de nouvelles formes d’interactions avec les citoyens, et d’autre part les organisations en charge de leur fourniture (modifications du fonctionnement des administrations, de leurs relations avec les prestataires extérieurs, etc.).

Aujourd’hui, la France et plusieurs de ses confrères s’inscrivent de façon croissante dans cette démarche. Pour preuve, le programme Action Publique 2022, lancé par Édouard Philippe le 13 octobre 2017, a pour objectif de dématérialiser les 250 démarches « phares » les plus utilisées par les citoyens d’ici 2022.

Pourquoi et comment les gouvernements s’engagent-ils dans la transformation digitale des services publics ?

Dans un premier temps, il s’agira de préciser le contour de la transformation digitale des services publics et les éléments de contexte associés. Nous dresserons ensuite un état des lieux des technologies au service de cette transformation. Enfin, des cas concrets illustreront sa mise en œuvre.

Une démarche de transformation digitale des services publics au bénéfice des gouvernements et des citoyens

Avant de poursuivre l’analyse, une distinction lexicale préalable est nécessaire. Il faut en effet faire la différence entre deux notions, parfois utilisées comme synonymes mais néanmoins distinctes en termes de degré de transformation qu’elles impliquent :

• L’e-gouvernement (années 2000) : les nouvelles technologies de l’information et de la communication (NTIC) au sein des organisations publiques permettent d’améliorer les processus existants. Il s’agit, par exemple, de la digitalisation d’un service existant ou la digitalisation d’une administration et de ses données.
• Le gouvernement digital (années 2010) : les technologies numériques et les données sont mobilisées afin de proposer des façons innovantes d’imaginer et de fournir les services publics. Ainsi, il est question de création de services publics en fonction des besoins des citoyens (besoins évalués grâce à la donnée), ou de l’administration, non pas comme fournisseur de service mais comme une plateforme de création de valeur.  

D’une part, la démarche relève de l’amélioration de l’existant ; d’autre part, il s’agit d’une transformation des processus. 

Les objectifs visés par les gouvernements sont doubles 

Des retombées économiques et politiques positives regroupées dans quatre gains principaux :

1. Efficience économique : grâce à la digitalisation de certaines tâches, les agents peuvent se concentrer sur des missions à plus forte valeur ajoutée
2. Anticipation : les données des citoyens et usagers permettent une meilleure anticipation des évolutions à donner aux politiques publiques
3. Connexion : à l’appui d’outils digitaux et d’aide à la prise de décision, une meilleure connexion entre l’administration et les usagers est possible, avec plus de rapidité d’exécution
4. Confiance et transparence : les technologies permettent une potentielle amélioration de l’image du politique par les citoyens et de la confiance accordée aux administrations, du fait de l’efficacité et de l’adéquation des services publics proposés avec leurs besoins

Des bénéfices opérationnels favorisant le processus de transformation digitale sur le long terme :

S’inscrire dans une démarche de transformation digitale permet aux gouvernements de mettre en place des pratiques innovantes et de tester leur capacité de transformation. En ce sens, l’OCDE recommande aux gouvernements de s’engager pour :

• Offrir une meilleure place à l’expérimentation et développer de nouvelles approches à grande échelle
• Sécuriser la collecte de données de qualité en respectant l’éthique et la protection des données personnelles
• S’assurer que le gouvernement dispose des infrastructures nécessaires à la gestion d’une grande quantité de données
• Explorer les possibilités offertes par les technologies telles que l’Intelligence Artificielle pour les services publics

En France : une prise de conscience et une multiplication des initiatives

La digitalisation des services publics en France est en marche. A travers le programme Action Publique 2022, l’objectif du gouvernement est de dématérialiser d’ici 2022 les 250 démarches « phares » les plus utilisées par les citoyens. De plus, dans le cadre du Grand Plan d’Investissement 2018-2022, « construire un Etat numérique » constitue une des quatre grandes priorités définies. 9 milliards d’euros y sont alloués dont 4,4 milliards d’euros pour rendre l’État plus agile et améliorer la qualité et l’accessibilité des services publics. Début 2018, le secrétaire d’état au numérique, Mounir Mahjoubi, déclarait « Dans la relation citoyen-administration, le premier sujet, c’est : identité numérique, plateforme d’échange d’information des données et protection des données personnelles ».

Cette volonté de transformation digitale existe également à l’échelle locale, même si des disparités territoriales apparaissent. Alors que les plus petites communes misent principalement sur une transformation des infrastructures, les plus grandes jouent la carte du service à l’usager digital. L’enjeu pour les collectivités relève majoritairement de l’attractivité du territoire concerné et de l’image renvoyée par cette transformation digitale : une collectivité aux services publics plus digitalisés peut attirer davantage les acteurs économiques ou l’installation de nouvelles populations.

Or, malgré ces engagements du gouvernement, l’évaluation de la transformation en cours est mitigée de la part des personnes concernées. Selon la revue Acteurs publics (n° 133 mai-juin 2018), plus d’un agent public sur 3 jugent que la France est en retard [1]. La moitié des personnes interrogées estime que les démarches administratives doivent être le domaine prioritaire de la transformation publique.

Pour autant, 75% des citoyens français estiment « avancé » le niveau du numérique [2] dans les services publics et sont optimistes quant à la volonté du gouvernement de poursuivre cette transformation. Une grande majorité des usagers considère les démarches administratives en ligne « plus faciles », et le recours aux services publics en ligne est particulièrement plébiscité dans certains domaines [3] comme la recherche d’emploi et le suivi de la scolarité des enfants.

Les technologies au service de cette transformation

Trois technologies principales sont au service de la transformation digitale des services publics : la dématérialisation, l’automatisation et l’intelligence artificielle. Ces trois technologies complémentaires et progressives s’échelonnent sur le degré de complexité technique demandée à la « machine ».

Dématérialisation

La dématérialisation est la substitution de processus matériels par des processus immatériels, digitalisés via un ou plusieurs outils digitaux.

Elle présente trois caractéristiques majeures :

• Centralisation des données :  la donnée est stockée et accessible de façon sécurisée dans un même espace de données
• Amélioration quantitative et qualitative du pilotage des activités : la centralisation des données permet de créer une base de données complètes permettant une analyse fine, transverse et homogène, support du pilotage des activités
• Développement de modes de fonctionnement collaboratifs : l’accessibilité de la donnée en un même espace pour l’ensemble des parties prenantes habilitées permet de repenser les modes de fonctionnement de façon plus collaborative

Robotic Process Automation (RPA)

La RPA est une solution informatique « software » qui permet d’automatiser des tâches répétitives faites par l’homme, c’est-à-dire des processus où une information est récupérée dans un système, traitée de façon systématique et identique à chaque fois pour être insérée dans un autre système et aboutir à un résultat exact et fiable. Cette technologie se caractérise également par la possibilité de collecter des données à partir de plusieurs systèmes d’information et ainsi de trouver facilement la donnée correcte au bon moment au bon endroit.

Cette technologie relève d’un niveau de complexité plus élevé que la dématérialisation du fait du processus d’automatisation qui n’implique pas ou très peu d’intervention humaine dès lors où ce process automatique a été programmé.

De la RPA à l’IA

Une évolution apportée de façon croissante à l’automatisation est son enrichissement par des technologies cognitives et du machine learning (cf. définition ci-dessous) pour aboutir à des technologies d’Intelligent Process Automation (IPA) aussi appelées Cognitive Robotic Process Automation (CRPA) pouvant être classées comme des technologies d’Intelligence Artificielle.

La technologie de RPA combinée à des capacités de l’IA permettrait aux robots de définir un process à partir des données récoltées et d’améliorer ses performances et ses capacités prédictives. Appliquée aux services publics, cette technologie permettrait, par exemple, de mieux prévoir les besoins des citoyens et donc de mieux adapter les services publics digitaux proposés.

Ainsi, il est important de distinguer :

• La RPA, structurée pour réaliser des tâches manuelles répétitives afin que les collaborateurs apportent leur valeur ajoutée sur des activités avec un niveau de complexité supérieur.  Ce système automatisé est capable de remplir systématiquement des champs ou de corriger des erreurs récurrentes pour une tâche particulière bien définie.
• L’IA, utilisant de l’intelligence telle que la reconnaissance visuelle ou vocale, la prise de décision ou des méthodes de prédiction pour analyser une situation et agir en conséquence (cf. paragraphe ci-dessous).

Intelligence Artificielle

Circonscrire la notion d’Intelligence Artificielle à une définition unique constitue un objectif ambitieux. Cela s’explique justement par la complexité de cette technologie et le large périmètre technique qu’elle recouvre sans oublier un certain « IA washing » qui conduit parfois à une utilisation floue et erronée de ce terme.

En s’appuyant sur la définition donnée par l’OCDE [4], on peut décrire l’Intelligence Artificielle comme un système qui, pour répondre à des objectifs donnés fixés par l’Homme, réalise des prédictions, recommandations ou des prises de décision ayant un impact sur des environnements virtuels ou réels. Ces systèmes sont construits pour opérer avec un niveau plus ou moins important d’autonomie en utilisant des fonctionnalités cognitives sensiblement identiques à celles d’un humain.

De façon détaillée, l’intelligence artificielle se représente à travers 4 fonctions majeures : le machine learning, la vision par ordinateur, le traitement automatique du langage naturel et la reconnaissance vocale :

• Le “machine learning” : capacité d’un système informatique à améliorer sa performance en étant exposé à des sets de données sans instructions préalablement programmées. Les algorithmesde machine learning peuvent par exemple modéliser la structure des données traitées, identifier des données précises ou réaliser des prédictions à partir des données auxquelles il est exposé.
• La vision par ordinateur : capacité d’un système informatique à identifier des objets et activités dans des images grâce à l’analyse séquencée des images à disposition. Concrètement, cela peut être utilisé dans les services publics à des fins de reconnaissance faciale.
• Le traitement automatique du langage naturel : capacité d’un système informatique à extraire le sens d’un texte ou de générer un texte grammaticalement correct.  Ce traitement n’atteint pas le niveau humain mais peut par exemple détecter l’ensemble des personnes et lieux mentionnés dans un texte, identifier son sujet principal ou prédire la fréquence d’apparition de termes donnés. Par exemple, des chercheurs des universités d’Harvard et de Northeastern ont construit un indicateur qui permet d’évaluer l’état d’esprit d’une nation via un algorithme de traitement du langage naturel qui analyse les publications Twitter.
• La reconnaissance vocale : capacité d’un système informatique à transcrire automatiquement et correctement un discours humain. En plus de la fonction précédente, la reconnaissance vocale nécessite des modèles acoustiques permettant de décrire les sons et leur fréquence d’apparition dans une séquence donnée pour une langue donnée. Cette fonctionnalité doit encore surmonter des difficultés telles que les homophones, les accents ou les bruits annexes à un discours. Ce type d’intelligence artificielle pourrait se révéler pertinente pour les services publics dédiés à l’aide aux personnes âgés.

Réflexion conclusive sur la mise en œuvre de ces technologies pour réussir la transformation digitale des services publics

La pertinence et la réussite de la mise en œuvre de telles technologies au sein d’une organisation publique sont des problématiques récurrentes. Plusieurs analyses convergent vers des conditions de réussite de la transformation digitale d’un service public, représentées dans le schéma ci-dessous :

Par ailleurs, le leadership politique et managérial et la stratégie adoptée par le gouvernement ou la collectivité locale constituent des pistes de réflexion quant aux leviers d’action favorisant la réussite de la transformation digitale d’un service public.

Exemples concrets

Au Portugal, le gouvernement a lancé en Février 2019 un nouveau portail des services publics « ePortugal ». Ce portail s’accompagne d’un assistant virtuel disponible 24h/24 7j/7 sous la forme d’un chatbotqui permet de répondre aux questions souvent posées par les citoyens. En cas de réponse inadéquate, il peut rediriger l’utilisateur vers un contact par mail ou téléphone avec une personne de l’administration correspondante. En quatre mois, plus de 46000 interactions avec ce chatbot ont été enregistrées.

Au Danemark, un projet d’utilisation d’intelligence artificielle et plus spécifiquement de « machine learning » est en construction. L’objectif est d’aider les personnels administratifs du gouvernement dans la prise de décision sur l’octroi d’aides gouvernementales aux citoyens en fonction de différents critères (assistance vieillesse, assistance logement etc.). L’outil permettrait de supprimer les biais humains dans la prise de décisions et d’accélérer le traitement des requêtes en constante augmentation. Pour cela, le gouvernement s’est concentré sur deux axes principaux : la revue de la législation pour permettre l’automatisation des décisions et le traitement des données et processus de décisions pour les rendre « compréhensibles » par une machine.

En France, la digitalisation des services publics s’illustre par exemple avec le lancement de la première solution d’identité numérique régalienne sécurisée en décembre 2019 : ALICEM. Elle permet à tout particulier de prouver son identité sur Internet de manière sécurisée, à l’aide de son smartphone et de son passeport ou titre de séjour, pour plus de 500 services en ligne. Cette solution, en « avance de phase », accompagnera la mise en place progressive de nouveaux téléservices nécessitant une authentification plus sécurisée qu’un « identifiant / mot de passe ».

En conclusion, la transformation digitale des services publics est un sujet majeur dont ont conscience de nombreux gouvernements dans le monde. Transformer des administrations internes et leur relation avec les citoyens permet aux gouvernements de mieux correspondre aux attentes des citoyens grâce aux déploiements de nouvelles technologies toujours plus performantes. Ainsi dans le baromètre Digital Gouv’ 20192, 75% des répondants – tous  pays confondus – estiment que les services publics sont de plus en plus digitalisés.

Cependant, cette vision positive de la transformation digitale des services publics ne doit pas cacher les défis futurs que la démarche implique :

• Quels impacts sur la transformation des métiers et les ressources humaines ?
• Comment réduire les disparités territoriales et sociales d’accès à ces services publics digitaux ?
• Quelle gestion de la protection des données personnelles et de leur utilisation transparente ?
• Quelles conditions et leviers d’action garantissent la réussite d’une telle démarche au sein des administrations publiques et pour les citoyens ?

Le dispositif d’école à distance cité en introduction a mis en relief ces défis. En effet, pendant un moment, le métier de professeur caractérisé par une proximité physique avec ses élèves a dû se réinventer, ayant des conséquences positives et négatives sur les personnes l’exerçant. En outre, au cœur de la crise le Ministre de l’Education Nationale a estimé à 5% à 8% le pourcentage d’élèves injoignables du fait d’un manque de matériel ou de connaissance informatique.

Afin de limiter ce décrochage scolaire, plusieurs initiatives sont mises en œuvre via la mobilisation d’associations locales ou par le biais de la distribution courrier de cours imprimés par La Poste.

Peut-on alors penser que cette coopération à l’échelle locale avec des parties prenantes pluridisciplinaires soit un exemple de conditions de réussite de la transformation digitale des services publics ?

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[1] L’enquête Acteurs publics /EY pour l’Observatoire des politiques publiques réalisée par l’IFOP a été menée du 5 au 11 avril 2018 auprès d’un échantillon de 1 500 personnes (999 fonctionnaires de catégorie A, 197 de catégorie B, 54 de catégorie C et 250 contractuels), évoluant au sein de l’État (1 140), des hôpitaux (43) et des collectivités territoriales (317).

[2] Etude réalisée par Ipsos pour Sopra Steria Next sur un échantillon de 1000 personnes de chacun des pays étudiés (France, Royaume-Uni, Allemagne, Norvège, Espagne et Italie), interviewés par internet, via l’Access panel online d’Ipsos. L’enquête s’est déroulée du 02 au 22 septembre 2019 selon la méthode des quotas (sexe, âge, profession de la personne interviewée, région et catégorie d’agglomération). Ce rapport a été élaboré dans le respect de la norme internationale ISO 20252 « Etudes de marché, études sociales et d’opinion ».

[3] Enquête Individus 2019 «CAPUNI » sur l’évolution des usages du numérique ( M@rsouin).

[4] Source: OECD (2019), Artificial Intelligence in Society, www.oecd.org/going-digital/artificialintelligence-in-society-eedfee77-en.htm ; OECD (2019), Recommendation of the Council on Artificial Intelligence, https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0449.

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Biliographie :

• https://www.novethic.fr/actualite/social/discrimination/isr-rse/fracture-du-numerique-entre-l-ecole-a-la-maison-et-le-teletravail-le-coronavirus-renforce-les-inegalites-148340.html
• https://www.vie-publique.fr/fiches/20223-la-notion-de-service-public
• https://www.usine-digitale.fr/editorial/concernant-le-compte-citoyen-unique-nous-devons-etre-capables-de-decider-avant-fin-2018-mounir-mahjoubi.N632683
• https://www.vie-publique.fr/eclairage/18925-e-administration-du-pagsi-au-programme-action-publique-2022
• https://www.acteurspublics.fr/articles/ce-que-veulent-les-agents-publics-en-matiere-de-reforme-de-letat
• https://www.soprasteria.com/docs/librariesprovider2/sopra-steria-corporate/publications/digital-gov2019-booklet_fr-v5-hds.pdf?sfvrsn=97b35edc_3
• https://www.marsouin.org/
• https://managementevents.com/news/how-denmark-is-ramping-up-digital-initiatives-in-the-public-sector/#
• https://www.ey.com/fr_be/government-public-sector/comment-le-secteur-public-peut-il-tirer-vraiment-profit-de-ses-d
• https://www.lemagit.fr/conseil/LIA-Washing-brouille-le-marche-de-lIntelligence-Artificielle
• https://www.analyticsinsight.net/the-combination-of-rba-and-ai-brings-new-business-era/
• https://www.analyticsinsight.net/amalgamation-ai-rpa-upgrading-business-via-intelligent-automation/
• https://www.magicfinserv.com/rpa-vs-cognitive-rpa-journey-of-automation/
• https://hbr.org/2018/07/collaborative-intelligence-humans-and-ai-are-joining-forces
• Fracture numérique, le chaînon manquant. Les cahiers du numérique, 1, 119-146, Attour, A. et C. Longhi  (2009)
• Robotic Process Automation (RPA) for the Public Sector, UI Path (2019)
• The new machinery of government Robotic Process Automation in the Public Sector, Deloitte (2019)
• The Innovation Imperative in the Public Sector – Setting an agenda for action, OECD (2015)
• Intelligence artificielle : sommes-nous en plein « IA-washing » ?, Helpline (2018)
• The IT Function and Robotic Process Automation. The Outsourcing Unit Working Research Paper Series – Paper 15/05, Leslie Willcocks, Mary Lacity and Andrew Craig (2015)
• Transformation digitale dans le secteur public – faire converger l’intérêt des citoyens et des agents, Roland Berger (2017)
• The next acronym you need to know about : RPA – Digital McKinsey, Xavier Lhuer, McKinsey & Company (2016)
• Rapport de synthèse – France Intelligence Artificielle (2019)